La souveraineté: un mal non nécessaire? (Introduction, première partie)

Jean Bodin, né en 1529 ou 1530 à Angers et mort en 1596

Nous commençons cette brève étude par un certain nombre de définitions, sur lesquelles nous devons nous accorder. Nous pourrions évidemment ne pas les accepter entièrement, mais il demeure intéressant de voir ce qui en découle. Rassurons-nous, cependant, ces définitions, en dehors de relever du bon sens et de l'expérience des gens, n'ont rien, en elles-mêmes, de problématique.

Nous allons parler de la souveraineté, et la première chose à dire est que celle-ci est une idée. Nous pourrions préciser : elle n'est qu'une idée, et l'on se doute bien que cette idée est pour le moins problématique. Ce que nous pouvons déjà établir par rapport à ce point est que la souveraineté n'est pas, à strictement parler, un fait. Qu'on en arrive à en faire une réalité effective, est précisément la grande erreur politique que nous voudrions souligner.

On parle de souveraineté dans d'autres domaines que la stricte et seule politique : la justice, la finance, la production et l'industrie alimentaires, la médecine, les jurys de concours... Nous nous centrerons sur le concept de souveraineté étatique, lequel implique l'existence d'un État. Nous entendrons par « souveraineté étatique » l'idée d'un pouvoir suprême politique (donc d'un souverain, ou plus généralement d'une souveraineté à la tête d'un État).

L'idée de souveraineté a été, dans un premier temps, un incontestable acquis de la pensée politique. Cette notion s'est élaborée conceptuellement entre les années 1576 (publication par Jean Bodin des Six Livres de la République) et 1651 (publication par Thomas Hobbes du Léviathan).

La souveraineté, brièvement définie, est l'idée d'un pouvoir qui serait le plus élevé, pouvoir qui ne dépendrait pas d'un pouvoir antécédent et dont les décisions ne pourraient, par principe, être discutées. Ce serait donc, théoriquement, le droit de détenir un pouvoir absolu. Rousseau a écrit à ce propos : « Il est de l’essence de la puissance souveraine de ne pouvoir être limitée : elle peut tout ou elle n’est rien », Lettres écrites de la montagne, Œuvres complètes, T. III, Paris, 1817, p. 177.

De fait, la souveraineté est la pensée (nous pourrions presque dire : le présupposé ou l'hypothèse) d'une autorité suprême, inconditionnée, c'est-à-dire « qui n’est soumise à aucune autre » (G. Cornu, Vocabulaire juridique., PUF, 2015, p. 983).

Jean Bodin est le premier à avoir produit une théorie de la souveraineté. Il la définit comme la « puissance absolue¹ » et perpétuelle d’une république […], c’est-à-dire la plus grande puissance de commander.» (Rép,VIII, Premier Livre, p. 152).

Notons : « puissance absolue ». Et notons aussi la conséquence. Si une souveraineté est un absolu, elle ne se partage pas, elle est indivisible. Pour le dire ainsi, on pense la souveraineté politique comme absolue ou on ne la pense pas du tout. Et cela peu importe l'ampleur du territoire, peu importe le nombre d'habitants, peu importe le rayonnement international, économique ou culturel. Malgré nous, et malgré tous les efforts de notre intelligence, nous n'arrivons pas, semble-t-il, à libérer le concept de souveraineté d'une référence à l'absolu.

Il va de soi pour Jean Bodin que le souverain détient la puissance originaire de juger, et que les juges ne jugent que par sa grâce et son autorisation. De même le souverain décide de la loi. La loi est l'énoncé de l'une de ses volontés. Ainsi le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif devraient s'incliner devant le souverain qui leur dicte la loi, texte premier pour juger et légiférer.

En étant proclamé souverain, ou en se déclarant soi-même en tant que tel, un État acquiert la plus efficace et puissante des « légitimités ». S'il arrivait que l’État ne se présente plus comme la plus haute des sources de la loi et du droit, il ne serait qu'une organisation régulatrice de la société, au même titre que tant d'autres organisations. Mais du fait du concept (totalement construit et idéaliste dans son fondement) de souveraineté, il acquiert ce pouvoir suprême que tout le monde connaît bien. Et à ce propos on peut déjà se demander si les gens en ont réellement besoin.

N'allons pas croire évidemment qu'un État souverain dispose du fait même d'être souverain d'un pouvoir absolu. (contrairement à ce qu'a pu paraître affirmer notre première approche.

Pour en revenir à Bodin, il est remarquable et assez paradoxal que, tout en reconnaissant l'ampleur absolue de la souveraineté, il ait cherché aussi à en marquer les limites : la souveraineté n'est pas un pouvoir absolu, tout simplement parce que le roi incarne le bien commun, il est le défenseur du droit. Autrement dit, le roi ne peut être considéré comme le vrai chef d'une nation s'il n'est pas habité d'une conscience morale, préoccupé par la justice, conscient de son devoir de faire la loi, conscient qu'il doit établir les fondements du droit. Il dit la loi et institue les conditions du droit. Les six livres de la république, Liv. I, Chap VIII.

Reconnaissons aussi que pour Bodin le souverain ne peut être que le dépositaire (p. 179) de la souveraineté, en d'autres termes, la souveraineté dépasse le souverain lui-même, il ne la crée pas, il s'y soumet lui-même en quelque sorte. Cela ne signifie nullement pour autant que l'on obtient la souveraineté par quelque grâce divine. Et pas davantage d'ailleurs par quelque effet du droit naturel (cette dernière idée sera soutenue en revanche par Hobbes). Il n'empêche : pour Bodin, à l'intérieur de ce que l'on peut appeler des « limites », avec un regard moderne, le pouvoir du souverain est absolu, il ne se partage pas. Il donne la loi sans avoir besoin du consentement de quiconque et sans avoir à s'y plier lui-même.

Dans l'espace de ce que l'on appelle aujourd'hui la mondialisation, les États n'ont, en effet, pas de pouvoir littéralement absolu, du fait des parlements, des instances judiciaires et législatives trans-régionales ou internationales, des accords commerciaux, des traités politiques et militaires qui limitent leur pouvoir d'agir et de décider.

Il n'en demeure pas moins qu'il peut à tout moment surgir des chefs d’État qui se considèrent comme souverains à la lettre, détenteurs de fait d'un pouvoir sans limite, et apparaissent ainsi, au vu des principes démocratiques et mondialistes d'aujourd'hui, comme des exceptions éthiques, des anomalies politiques, des survivances ou des retours d'un passé immémorial. Notons que de telles « anomalies » historiques ne sont possibles que par l'effet de ce résidu d'absolu qui se maintient, têtu, au cœur de la notion de souveraineté.

On pourrait libérer le concept souveraineté, le « nettoyer » pourrait-on dire, de tout de qu'il dénote ou connote de relatif, aux institutions, à la géographie, à l'histoire, à l'esprit d'un peuple... Mais, aussi appliquée et complète que serait l'opération, il resterait quelque chose de non réductible dans ce concept. Ce résidu est, redisons-le, l'absolu.

Si l'on ne se réfère qu'à l'absolu, une souveraineté régnant sur un territoire immense, sur des populations qui se comptent par dizaines de millions d'habitants, dispose d'une puissance d'action militaire et industrielle et d'un rayonnement culturel qui peuvent être éclatants, voire effrayants, mais cela ne lui donne pas un iota de plus en matière de souveraineté étatique.

Certains diront que nous sommes donc entrés dans l'ère des souverainetés partagées. Les démocraties, par exemple, sont constituées sur la base de telles souverainetés. Bodin doit s'en retourner dans sa tombe (à moins que l'on n'ait pas entièrement compris sa notion de souveraineté et toutes les virtualités qu'elle a de se transformer, de se problématiser, tout en se sauvant).

Mais enfin il demeure dans toute souveraineté moderne un résidu d'absolu qui paraît irréductible. Carl Schmitt, qui, en une certaine façon suit la théorie de Bodin, déclare que la souveraineté est le pouvoir de décision exceptionnelle, qui ne s'appuie sur aucune norme sociale ou politique. « Est souverain celui qui décide de la situation exceptionnelle » (Théologie politique p. 15).

Pour Schmitt cette décision du chef suprême, qui en fait précisément un chef incontestable, est l'analogue du miracle. De la même façon que le miracle instaure un état de fait qui n'a pas de conformité à l'égard des normes de la nature et de la société, la décision souveraine peut casser à tout moment les lois et normes de la communauté humaine qu'elle conduit. Schmitt parle à cet occasion d'un « apport théologique », propre à toute souveraineté. Cela veut dire que la théologie, science en quelque manière de l'absolu, est au cœur du politique, comme un résidu ineffaçable.

Carl Schmitt souligne bien le caractère théologique de la notion de souveraineté. Comme il l’écrit : « tous les concepts prégnants de la théorie moderne de l’État sont des concepts théologiques sécularisés », Théologie politique (1922), trad. fr. J.-L. Schlegel, Paris, Gallimard, 1988, p. 46.

Or, venons à l'essentiel : un pouvoir politique qui, d'une manière ou d'une autre se pense comme suprême ou absolu (et ce, qu'il soit « démocratique » ou non) affaiblit et met en danger la société. S'il y a une chose dont nous n'avons nul besoin dans nos rapports sociaux, c'est bien de nous inscrire dans des absolus.

Remarquons aussi que le concept de souveraineté est inséparable de celui de volonté. La souveraineté est faite de volonté, dans le sens où un arbre est fait de bois. En termes philosophiques cela revient à dire que la volonté est la matière ou la substance de la souveraineté (substance : terme dont l'usage est délicat, et que nous étudierons).

En tout état de cause, et ceci sans doute tout le monde le comprendra aisément, un acte, une décision souveraines, se ramènent à une volonté, que ce soit celle d'un homme, ou de quelque assemblée, ou éventuellement d'un « peuple » (le concept de « souveraineté populaire » demeurant très délicat, comme nous le verrons). À chaque fois que le souverain, selon, des procédures déterminées (mais ce n'est pas toujours le cas), dit « je veux » et cela sans appel possible, cette volonté particulière devient alors un décret auquel tout le monde est contraint de se soumettre, ou bien, une loi.

Par ailleurs, la souveraineté, en tant que pouvoir suprême dans une société, se pense comme l'origine première et dernière de tous les pouvoirs particuliers de la société. Pour le dire en d'autres termes, qu'elle donne leur légitimité à tous les pouvoirs particuliers. Et toujours sur la base d'un « je veux » ou d'un « nous voulons » que les choses soient ainsi.

Selon la célèbre formule de Georg Jellinek, la souveraineté serait ainsi « la compétence de la compétence » (la « Kompetenz-Kompetenz »). Cette formule qui paraît une bizarre tautologie est très pertinente en l'occurrence. Elle signifie que la souveraineté ne serait pas seulement un pouvoir premier, mais la source de tout pouvoir, ou bien qu'elle serait une autorité qui coifferait toutes les autorités. Serait souverain celui qui accorderait la légitimité de leur compétence aux personnes aptes pour telle ou telle fonction constitutive de la société. Il donnerait blanc seing (parce qu'il le veut ainsi) aux forces et institutions qui régulent et rendent possible la vie sociale.

Cela signifierait qu'il n'y aurait de pouvoir politique que suprême, d'abord, délégué ensuite, délégué parce que le souverain le veut ainsi.

Définissons de la manière la plus élémentaire possible les conditions qui font un État. À la différence de la souveraineté qui n'est qu'une idée, l’État est un état (latin stare). On pourrait presque dire que l’État, à sa racine, est un état de fait. Les humains sont soumis à quelque chose qui se présente comme un pouvoir formidable et, certes, régulateur, qui peut en certaines occasions, être discuté (cas des démocraties), mais se présente comme un fait absolu dans les autocraties et les dictatures.

Pour qu'existe un État il faut d'abord un territoire avec des frontières qui sanctuarisent la possession d'un espace particulier, ce qui revient, avouons-le, à la jouissance égoïste, à l'exploitation exclusive des richesses géologiques et agricoles, de la beauté des paysages, des gens et de leur travail pour soi seul. Cela revient à se déclarer propriétaire et maître d'un morceau de la Terre, ses habitants y compris.

Un ensemble de gens sont contenus (bon gré mal gré, ceci est une autre question) dans les limites de cet ensemble territorial « souverain ». L’État, dans ses limites territoriales, devient ainsi un « conteneur de la société », pour utiliser une expression de John Agnew.

Cela inverse l'ordre logique des choses, celui qui paraît le plus efficace dans une humanité mûre. Il voudrait qu'une société puisse se construire et se gérer inconditionnellement, s'auto-construire en quelque sorte. Si nous perdons, nous humains, la possibilité et le droit d'être les ingénieurs de notre société, nous perdons la pointe acérée de notre puissance de purs habitants de la Terre, et cette espèce de chance, de grâce même qui justement nous fait humains.

La société humaine devrait être la transcendance que nul pouvoir n'aurait le droit de contenir. « L'État territorial, dit Agnew, n'est pas une entité sacrée qui dépasserait le temps historique. » J'ajouterai que le temps historique est l'abcès, l'excès (pour notre malheur quelquefois) d'imprévisibilité et d'innovation qui couvent et se manifestent naturellement chez les peuples.

Il conviendrait de réfléchir attentivement à cette réflexion de Agnew : « En idéalisant l'État territorial, nous sommes incapables de saisir un monde dans lequel son rôle et sa signification changent. En théorie des relations internationales, l'État territorial a définitivement conquis le temps. Seule une prise de conscience historique et géographique peut nous délivrer de son emprise. » Nous avons dit plus haut que l’État, au nom de sa souveraineté, s'accapare une partie de la Terre. Dans le passé, et encore maintenant, il lui arrive réclamer un plus gros morceau de cette Terre.

Cette situation n'est pas, on l'imagine assez, une condition de paix pour l'humanité ni une bonne condition pour régler les problèmes planétaires qui sont devenus considérables.

Par ailleurs, si l’État territorial dispose en général de moyens efficaces pour faire régner la sécurité intérieure, il est sans cesse exposé à la menace de la guerre et au chaos international, puisque chaque territoire se proclamant souverain devient par là une sorte d'individu en lutte contre d'autres individus (problèmes d'immigration, querelles sur les frontières, guerre économique...).

John Agnew a parlé à propos de cette situation d’États territoriaux refermés dans leurs frontières de « piège territorial². » À vrai dire ce piège est pour lui avant tout d'ordre épistémique. Ce que Agnew dénonce, me semble-t-il, est l'enfermement des études politiques, géographiques et économiques dans le cadre de l’État-nation, singularisé et auto-proclamé souverain. Ce qui revient, pour la science elle-même, à réifier les territoires étatiques en entités quasi absolues. Les frontières nationales sont devenues une donnée essentielle. On ne touche pas aux frontières.

De plus Agnew note que, dans le domaine des relations entre États, la notion de « sécurité » est lié nécessairement à la protection de l'espace territorial étatique. Autrement dit, la défense en général des humains, la sécurité humaine en général, écologique, alimentaire, n'est pas dans la logique des États nationaux : « Ce qui est en jeu est bel et bien la survie et le maintien de la souveraineté de l'État sur son territoire³. »

Ce trait de la territorialité pourrait constituer ce que l'on pourrait appeler la substance de l’État (pour utiliser ce vieux terme de la philosophie classique). Substance veut dire ici ancrage en une réalité, un sol, des paysages, des choses concrètes, des gens qui obéissent sans discuter à un autorité.

*

L'autre condition essentielle de l’État souverain est l'existence d'une institution, qui apparaît comme la garante suprême du règne d'une loi au sein de ce territoire. En d'autres termes, l’État fait la loi, non nécessairement qu'il l'édicte au sens propre, même s'il peut en effet agir aussi en ce sens, mais il la fonde, la garantit et du fait même la ferait exister.

Pourquoi l’État créerait en cette sorte la loi et pourquoi faudrait-il un État pour que la loi soit admise par tous et effective ? Afin, dit-on, pour que règne l'ordre dans la population qu'il encadre. Faire régner l'ordre entre les gens apparaît ainsi comme un fondement pour l'existence d'un État. Pour ce faire, celui-ci est, comme le dit la célèbre formule de Max Weber, l'institution qui dispose du monopole de la violence physique légitime.

Il est difficile cependant, à ce stade, de ne pas faire déjà une objection, même si celle-ci peut paraître prématurée. Et si l’État, au lieu de faire régner l'ordre social, n'était pas le premier facteur des troubles sociaux et de la mésentente entre les humains ?

En dehors des conditions fondamentales que nous avons signalées, l’État peut apparaître comme l'appareil qui encadre une société et lui permet d'exister. Les hommes forment entre eux des sociétés, ils le font d'ailleurs nécessairement. Ils sont des animaux sociaux. « L'homme est naturellement un animal politique » disait Aristote, ce qui signifie qu'il ne se développe et n'accomplit son humanité qu'au sein d'une polis particulière (une cité, une société).

On peut arriver à ce qu'une société s'identifie, presque « charnellement », ou disons plutôt spontanément, à la première condition que nous avons signalée, le territoire. Il devient alors possible que cette société forme une communauté, c'est-à-dire un ensemble de gens qui vivent ensemble par la grâce de traits qu'ils ont en commun (par exemple, justement, la disposition et l'exploitation d'un territoire, ou bien encore la langue, mais il y a d'autres traits qui peuvent fonder une communauté).

Cette communauté peut revêtir une force particulière, qu'il conviendrait de comprendre soigneusement, et devenir une nation. Pour le dire sommairement (mais nous y reviendrons), la nation est, certes, une manière de faire société, mais une manière particulièrement forte parce qu'elle fournit aux individus une identité particulière et impérieuse que l'on appelle, logiquement, la nationalité.

Dans une situation où la puissance étatique encadre une nation et où, réciproquement, cette nation se soumet ou simplement reconnaît l'instance politique qui lui donne la loi, on parle d’État-nation.

Nous nous intéresserons particulièrement à ce concept d'État-nation, expression mixte, et très problématique au fond, où se fondent le sentiment d'identité d'un peuple (la nation) et un appareil politique : l'État.

Mais qu'en est-il du droit ? Nous avons dit que l’État souverain dicte ou fonde la loi. Mais quel est son rapport au droit ?

Pour faire simple, nous dirons que la loi s'impose comme un règne, le droit, lui, crée ou précise les normes de vie entre les gens. On obéit à la loi (ou l'on prend sur soi de lui désobéir), on discute sur le droit.

Si l'on se soumet aussi au droit, ce qui reste toujours une admirable possibilité, c'est toujours en fonction de sa rationalité. Le droit est logique, rationnel, ou n'est pas. On comprend toujours que le droit soit le droit. Et ainsi l'accord des humains est sa substance.

Que la loi soit la loi, cela peut aussi être rationnel et s'ouvrir à l'entendement humain, mais ce n'est pas une nécessité. Combien de lois qui n'ont été, qui sont encore, absurdes ? En matière de loi, on obéit d'abord, même s'il est toujours possible de discuter, en matière de droit, on discute d'abord, même s'il est toujours indiqué de s'y soumettre. Le droit est une très intéressante synthèse de la polémique et de l'obéissance, de la liberté et des normes de vie sociale. La loi, elle, n'est pas une synthèse, elle tombe d'en haut et s'impose, mais nous, les humains libres et rationnels, pouvons toujours la remettre en cause.

Cela nous amène à l'importante notion : l’État de droit. Un État de droit se définit comme non fondé sur la force mais sur le droit. Un État démocratique, par exemple, est toujours un État de droit.

Nous devons bien entrevoir, et d'ailleurs admettre l'évidence qu'une puissance politique démocratique ne peut reposer que sur la discussion perpétuelle, puisque précisément elle est de droit.

Ce qui, très paradoxalement, implique une contradiction première entre l’État souverain et l’État de droit. Dans un cas, on ne fait que se soumettre, dans un autre cas, on dialogue, on polémique, on communique sur nos accords et nos désaccords. Voilà l'aboutissement de notre introduction : il semble se présenter un fait étonnant : une puissance ne peut se réclamer à la fois comme souveraine et à la fois comme de droit. Cette idée choquera sans doute beaucoup. Mais il est bon de prendre conscience des paradoxes qui vivent au sein de nos idées politiques.

1C'est nous qui soulignons.

2John Agnew, Globalization and Sovereignty, New York, Rowman and Littelfield, 2009. Voir aussi John Agnew « Le piège territorial, Les présupposés géographiques de la théorie des relations internationales », traduit de l’anglais par Stéphane Dufoix, Raisons politiques, 2014, n° 54.

3John Agnew « Le piège territorial, Les présupposés géographiques de la théorie des relations internationales », traduit de l’anglais par Stéphane Dufoix, Raisons politiques, 2014, n° 54.